Le terme extractivisme^[i] renvoie à l’extraction de grandes quantités de ressources naturelles, telles que les minéraux, le pétrole, les produits forestiers et les produits de l’agriculture ou de la pêche intensive, accompagnée ou non d’un certain degré de transformation et d’exportation. Or, c’est un mode d’exploitation des ressources qui produit des enclaves de droits particuliers.

Comme l’écrit l’ancien Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones, James Anaya, [traduction] « les territoires et les ressources autochtones sont souvent ciblés par des intérêts non autochtones à des fins d’extraction et de mise en valeur », puisque de nombreux sites d’extraction projetés se trouvent en territoire autochtone ou à proximité. Selon Ressources naturelles Canada (RNCan), 455 ententes ont été signées entre des sociétés d’exploration ou d’exploitation minière et des collectivités ou gouvernements autochtones entre 2000 et 2017, surtout en Ontario et en Colombie-Britannique. RNCan rapporte que la valeur des actifs miniers canadiens au Canada en 2017 s’élevait à 91,4 milliards de dollars, soit plus du tiers de tous les actifs miniers canadiens dans le monde. Bien que le Canada se classe parmi les 12 premiers pays selon l’Indice de développement humain (IDH), on estime que l’IDH des peuples autochtones au pays serait d’environ 48/174, ou que ces derniers se classeraient au 63^e rang selon Perry Bellegarde, l’ancien Chef national de l’Assemblée des Premières Nations. Ce constat donne une idée de l’ampleur de la richesse des industries extractives, aux côtés de la pauvreté persistante au sein de nombreuses collectivités des Premières Nations, des Métis et des Inuits. La proximité de sites extractifs et de territoires autochtones contribue généralement à une relation extrêmement inégale entre les sociétés minières et les collectivités autochtones, qui considèrent ces industries comme envahissantes, dommageables ou insuffisamment discutées au sein de leurs communautés. Le présent document se conclut par des recommandations formulées à l’intention du gouvernement du Canada dans le but de régler les conflits et les problèmes soulevés ici.

Enjeu

Les projets d’extraction sur des terres ancestrales autochtones ou à proximité de celles-ci provoquent souvent des conflits sociaux. Ceux-ci prennent différentes formes et sont alimentés par des relations très inégales entre les « parties prenantes ». Les peuples autochtones ont des droits collectifs inscrits dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA), comme le droit au consentement libre, préalable et éclairé (CLPÉ). S’ils étaient pleinement reconnus, ces droits réduiraient considérablement les déséquilibres de pouvoir. Cependant, au Canada, le droit des peuples autochtones à la consultation et au consentement est restreint par la jurisprudence. Cela signifie que le « devoir de consulter et d’accommoder » les peuples autochtones devient dans la pratique une « obligation de négocier ». Dans ces circonstances, la capacité d’action des peuples autochtones se limite à influer sur certains détails, et ce à l’intérieur des paramètres établis par l’État et l’industrie concernant les projets d’extraction des ressources sur leurs territoires. Or, cet état de fait contrevient directement à la notion de consentement.

Contexte

Du fait des politiques coloniales canadiennes passées et actuelles, les peuples autochtones comptent parmi les groupes les plus marginalisés sur les plans économique, social et politique au Canada. Il est donc difficile, voire impossible, pour un certain nombre de communautés autochtones de défendre avec succès leurs droits, tout particulièrement lorsqu’elles font face à des entreprises valant plusieurs milliards de dollars.

Bien que certains peuples autochtones, comme la Nation crie d’Eeyou Istchee dans le Nord-du-Québec et les Inuits au Nunavut, participent volontairement aux discussions concernant des propositions de projets d’extraction des ressources sur leurs terres (y compris aux études d’impact et à la négociation d’ententes sur les répercussions et les avantages [ERA]), il existe des désaccords entre les collectivités autochtones (comme on l’a vu dans le cas des pipelines TransCanada et TransMountain).

Le principe de la liberté de prospection (free mining, aussi appelé free entry regime, ou régime d’accès libre) vient compliquer encore davantage les enjeux relatifs aux droits, alors qu’il sous-tend la plupart des régimes miniers provinciaux et territoriaux. Ce principe[ii] donne d’abord le droit aux entreprises extractives d’accéder librement aux terres de la Couronne contenant des minéraux. Deuxièmement, il permet aux mineurs d’acquérir unilatéralement des claims (ou concessions minières) sur un terrain afin de se réserver des droits miniers. Troisièmement, le principe de la liberté de prospection garantit le droit à un bail et à la mise en production. Dans la plupart des régions où une entente territoriale est en place, les droits (souterrains) sur les minéraux sont accordés à la Couronne, tandis que les nations autochtones n’ont que des droits de surface (ou, comme c’est le cas du Nunavut, l’étendue des droits souterrains est beaucoup plus restreinte que celle des droits de surface). Ainsi, l’accès aux terres est libre aux fins des activités de prospection et d’exploration.

Les droits fonciers des peuples autochtones deviennent donc vulnérables lorsqu’une société minière projette d’extraire des ressources sur ou à proximité de leurs territoires (conventionnés ou ancestraux). En outre, non seulement le cadre juridique maintient-il les déséquilibres de pouvoir entre les détenteurs de droits, il contribue à les renforcer. En effet, il octroie des droits d’accès clairs aux sociétés minières, tandis que les peuples autochtones ont le fardeau (a) d’établir l’existence de leurs droits territoriaux et (b) de démontrer que l’État porte atteinte à ces droits.

De l’autre côté de l’équation, la reconnaissance par le Canada des droits des peuples autochtones a été lente et demeure incomplète. Bien que le gouvernement du Canada appuie pleinement, et désormais sans réserve, la DNUDPA (2016), le projet de loi C-262 pour la mise en œuvre législative de la DNUDPA a récemment été rejeté au sénat. De plus, de nombreux groupes de l’ONU[iii] ont exprimé des préoccupations et formulé des recommandations à l’intention du gouvernement canadien au sujet du CLIP et des droits des Autochtones.

Facteurs à considérer

Il est important de souligner que la dépendance des gouvernements à l’égard de l’extractivisme (par exemple, le total prévu des redevances et des impôts versés au gouvernement fédéral par un seul projet dans le nord du Nunavut sera de 5 à 10 milliards de dollars sur la durée de vie de la mine), tout comme le modèle économique néolibéral qui la soutient, doit être contestée. Les modèles d’autonomie gouvernementale autochtone reposent souvent sur des sources de revenus provenant de projets d’extraction successifs à grande échelle. Les approches du gouvernement canadien ne prennent pas en compte ni ne protègent les groupes vulnérables, en particulier les peuples autochtones. Elles peuvent même aggraver les problèmes structurels déjà présents.

Voici donc des recommandations pour une politique extractive canadienne qui favorisera la prévention et le règlement des conflits par le respect, la protection et la réalisation des droits des peuples autochtones, conformément au droit des peuples autochtones à l’autodétermination, reconnu à l’article  3 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

Recommandations

1. Reconnaître et respecter les compétences autochtones

   1. Le gouvernement fédéral devrait collaborer avec les provinces et les territoires pour abolir les régimes fondés sur la liberté de prospection. Le gouvernement canadien devrait s’engager bilatéralement avec les nations autochtones afin de connaître leurs intérêts dans les activités minières. Si des collectivités décident qu’elles ne veulent pas s’engager dans de telles activités, le gouvernement devrait imposer un moratoire sur leurs terres et les déclarer zones interdites jusqu’à ce que les collectivités en décident autrement;
      • Les nouvelles ententes sur les revendications territoriales ne devraient pas entraîner l’extinction des titres autochtones et devraient inclure une disposition pour la négociation de futures ententes;
      • Le renforcement des compétences autochtones implique également le soutien à une gamme complète d’activités socio-économiques contribuant à bâtir et préserver le bien-être (nourriture, eau, logement, revenu, etc.).

2. Mettre en place un cadre juridique et politique pour les consultations, les études d’impacts et les ERA

   1. Consultations. Le gouvernement du Canada doit mettre à jour ses politiques en fonction des normes internationales en matière de droits de la personne et respecter du droit des peuples autochtones au consentement libre, informé et préalable, en particulier pour « tout projet ayant des incidences sur leurs terres ou territoires et autres ressources, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, l’utilisation ou l’exploitation des ressources minérales, hydriques ou autres » (DNUDPA, article 32.2). Les processus de consultation ne devraient pas reposer sur les entreprises, c’est-à-dire que les gouvernements ne devraient pas déléguer leur devoir de consultation[iv]. Conformément à l’alinéa 6.1(a) de la Convention 169 de l’OIT et l’article 19 de la DNUDPA, les gouvernements devraient par ailleurs consulter les peuples autochtones lorsqu’ils élaborent des lois ou des politiques administratives susceptibles de les toucher. De plus, ces consultations devraient se faire d’une manière culturellement appropriée et par l’intermédiaire des institutions autochtones représentatives.
   2. Études d’impacts. Conformément à la souveraineté autochtone, le gouvernement devrait autoriser les nations autochtones à mener leurs propres études d’impacts (p. ex. la Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions (CNER) ou l’examen conjoint mené par les Inuits et Glencore pour le projet Sivumut). À cette fin, il est essentiel que le gouvernement facilite aux communautés autochtones l’accès à des ressources de recherche (génie, biologie marine/terrestre, recherche sociale, etc.) et autres ressources nécessaires de manière indépendante.
      • Les études d’impacts devraient inclure une analyse des impacts sexospécifiques. Cette analyse devrait s’appuyer sur les Appels à la justice issus de l’enquête du Groupe de travail sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées (2019), en particulier sur l’article 13 (Appels aux industries d’extraction et d’exploitation des ressources) afin d’assurer la sécurité des collectivités, et particulièrement des filles, des femmes et des personnes 2ELGBTQQIA. Ces études devraient prendre en compte les rapports bien documentés entre les projets d’extraction des ressources et la violence contre les femmes, les filles et les personnes 2ELGBTQQIA autochtones.
   3. Ententes sur les répercussions et les avantages (ERA). Afin de faire des ERA un outil qui réduit le déséquilibre de pouvoir entre les peuples autochtones et les sociétés extractives, le gouvernement canadien devrait 1) promouvoir, faciliter, financer et procurer des moyens aux collectivités afin qu’elles puissent être en mesure d’organiser leur propre processus de délibération avant de signer toute ERA; et 2) renforcer des mécanismes de résolution des différends (assortis de pouvoirs disciplinaires) en cas de différends et/ou de non-respect des ententes entre les sociétés et les nations autochtones lors de la mise en œuvre d’une ERA.